关于我国农村公共产品供给制度分析政策浅析_农村研究论文五篇

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体制：汉语词语体制：学术语

渠道（英文为channel）通常指水渠、沟渠，是水流的通道。但现被引入到商业领域，全称为分销渠道（place），引申意为商品销售路线，是商品的流通路线，所指为厂家的商品通向一定的社会网络或代理商或经销商而卖向不同的区域，以达到销售的目的。故而渠道又称网络。按长度划分渠道有长渠道与短渠道之分；按宽度划分有宽渠道与窄渠道之分。关于我国农村公共产品供给制度分析政策浅析_农村研究论文五篇欢迎大家来阅览，希望能分享给用的到的朋友！

第一篇 关于我国农村公共产品供给制度分析政策浅析_农村研究论文

论文摘要　农村公品的普遍短缺，已严重制约农村社会经济发展。中国农村公品供给制度急需创新。本文结合农村公品中的制度现状进行，提出了增加我国农村公品供给的制度选择，即建立充分体现农民需求的公品供给决策机制，构建多层次的公品供给结构，明晰农村公品的产权关系，加强对公共资源使用的监督。  

一、农村公品供给体制的现状 

以户为单位的分散式农业生产经营以及农业生产的特殊性决定了农民生产私人产品对农村公品的强烈依赖性。当农村市场化程度越高，这种依赖性就越大。目前我国的农村公品供给存在着很多问题，严重地制约了农村经济的发展和农民生活水平的提高。 

(一)农村公品的供给不足，供需结构失调 

现阶段我国农村公品总体供给不足，主要表现在两个方面：一是农业生产急需的公品供给太少。比如大规模农业固定资产投资、大型水利灌溉设施建设、农作物良种的开发培育以及有关农产品市场供求信息的丰富等。由于现有国家税收体制下县、乡财政收入有限，而招商引资的方式又因缺乏相应的渠道等难以开展，导致农村生产性公品严重供给不足。二是农村可持续发展的公品供给严重短缺。诸如农民的教育条件，农民的医疗保障及农村环境保护等。这些公品对于农村的可持续发展有着不可估量的作用，尤其对提高农民素质、发展农业科技和奠定农村发展基础具有重大的意义。wwW.0519news.CoM 

然而由于种种现实条件的限制，我国各级对此类公品供给投入长期以来都相当忽视，这不仅严重损害了农民的利益，而且直接威胁到广大农村地区的长治久安和经济的可持续发展。由于缺乏科学有效的公共选择机制，农村公品多数由各级和部门自上而下进行“填鸭式”供给，因此存在结构失调的问题。农民不需要的服务提供过剩，真正急切需求的公共服务却少之又少，从而导致本来有限的资金投入得不到合理的利用。这也是农村公品的供给不能真正实现帮助农民发展生产、改善农民生活质量的根本原因。 

(二)自上而下的制度外公品供给决策体制 

在现行公品供给体制下，公品资金的筹集采用的是“按事收费”的形式，每项收费都有特定的专门用途。为达到基层完成上级任务和提高政绩的目标，乡和乡以上各级和部门往往采取下达各种收费任务、布置各项达标和升级活动等各种行政收费手段来推动公品的实施，这不仅不能满足乡村社区内部的需求，往往还能激化基层与农民之间的矛盾，促使双方对立情绪的滋长。 

造成这种现象的原因主要有如下几点：1.在政绩考核和经济利益双重驱动下，作为掌握权力的农村基层轻易成为追求利益的行为主体，其获取利益的行为目标和农民追求收入增长目标的冲突，不可避免地带来农村公共资源筹集和使用的失衡。2.现行体制下，村民委员会既要作为农民代表办理村务，又要作为下级执行政务，扮演着尴尬的双重角色。“政务”执行的强制性经常使得“村务”办理进退维谷，致使村民委员会彻底成为在村级的代言人，失去本来“表达农愿”的初衷，对公共资源的筹集也就难以实施有效的监督。

二、体制失衡：我国农村公品供给不足的原因 

在农村改革前我国农村公品是由和集体统一提供的，农村改革后这种供给机制被打破，而新的供给机制又没有适时建立，从而造成我国农村公品供给的严重不足。供给体制的失衡主要表现在如下三方面： 

(一)供给主体经济乏力，难以产出农民所需的公品 

农村公品的产出，改革开放前主要靠国家，但改革后这种局面已彻底改变。农村税制改革后，国家和地方实行财政包干，除农村电网改造、大型水利建设等工程外，国家把地方建设的任务交给县、乡，不再进行拨款支持。作为农村公品供给主体的县、乡，往往因为财政紧张对农村公品的投入“难为无米之炊”。尤其是老少边穷地区的县、乡财政拮据，在解决“吃饭”问题尚有困难的情况下，要进行“建设”则显得无能为力。可见农民急需的公品难以产出的主因就在于供给主体的经济乏力。 

(二)生产公品出现轻重不均的现象，农民难以享受利于发展生产、改善生活质量的农村公品 

农村公品的供给主要为了帮助农民促进生产，改善生活质量，但由于地方惯常的思维模式，容易在农村公品生产中出现“两重两轻”的现象，使农村公品的供给实现不了帮助农民促进生产、改善生活质量的目的。一是重“硬”轻“软”。一些地方迷恋于看得见、摸得着的“硬”公品的生产和供给，对上级明文要求考核的农村电网改造、交通道路建设、防洪防涝设施建设等公共设施项目，常会快速组织资金进行实施，而对农业科技的推广运用、农业发展的远景规划和信息系统的建设等“软”公品的生产，却提不起兴趣。二是重“准”轻“纯”。一些地方对农村准公品的生产比较重视，而对涉及到战略性的纯公品的生产，却常因为各种原因推迟搪塞，若上级不予支持也就漠不关心。基层按部就班地侧重于准公品的供给无可厚非，但一味地重“准”轻“纯”，为了“政绩”拒绝执行“政策”则违背了农民的根本利益。 

(三)供给渠道单一，单边主导的格局难以突破 

目前我国农村公品的供给渠道仍是沿袭农村改革前的模式，单边主导的格局仍未被突破。但基层往往因财力紧张顾此失彼，本论文由无忧论文网整理提供不能快速响应农民的实际需求，以致农村干群关系的普遍紧张。供给渠道的单一也反映了我国目前农村公品供给制度的失衡。作为供给主体的基层，由于没钱为作为供给对象的农民提供足够的公品，同时其他供给渠道又没有形成，基层迫于政绩等压力只好向农民强行摊派，集资兴建社会公益事业，导致许多农民不堪重负；其它渠道不能应运而生，同样反映了农村公品供给系统的残缺，这与深化农村改革和发展农村经济的要求很不相适应。固然有义务提供农村公品，但并意味着其它渠道理所当然的缺失，农民和其他社会成员也可以进行生产和提供。  三、新型农村公品供给体制的构建 

为从根本上解决我国农村公品的供给问题，必须重构供给制度和进行必要的制度创新。 

(一)完善农村公品的供给决策机制，充分体现农民的意愿 

实施村民自治的初衷本是要将农民重新组织起来，进而解决农村公品供给不足的问题。但由于乡镇职能渗透到村级组织，村民委员会逐渐失去了应有的自治色彩，变成了农村公品自上而下供给决策的乡镇“代言人”，扭曲了农民的意愿。要彻底改变这种局面应： 

1　明确各级和村民自治组织对公品供给的责任。各级作为行政部门，对于公品的供给具有不可推卸的责任；村民委员会作为村民自治组织，其主要职能应从供 

给公品转变为通过村民公约等方式管理公品的使用。一方面要求各级充分履行职责，另一方面也要求村民自治组织在解决“政务”与“村务”的基础上，充分合理地行使自诒权力。

2　充分发挥村民大会和村民的作用。村民大会作为农村社区行使权力的基层机构，对社区事务具备最终表决权。社区公品资源的筹集和公品的供给方案须经村民大会或村民代表会议表决通过，严禁未经投票表决而擅自动用公共资源的行为。村民大会和村民也应依法监督公共资源的使用。 

3　大型公品供给应在广泛听取群众意见的基础上，由村民投票表决，一般公品的供给也应由村民进行监督。

(二)构建多层次的公品供给结构 

按照公共财政学的相关理论，社会产品序列可按照消费竞争性、收益排他性以及外部性的大小划分为四类，即纯公品、准公品、俱乐部产品以及私人产品。私人产品可以由市场自行提供。如果产品的受益人相对固定，而且其外部收益溢出的范围局限于少数利益相关的受益人，则可通过俱乐部的形式将相关受益人组织起来，形成利益上的共同体，并通过共同费用分摊，实现收益内在化。这种提供方式可以称之为俱乐部提供。纯公品和准公品由于具有较大的外部性，私人提供往往缺乏效率，需提供必要的扶持。一般纯公品可以由提供，准公品则可通过补贴的方式由和私人混合提供。具体可如下操作： 

1　农村纯公品由公共提供。农业基础科学研究、大型水利工程、气象、农业区划、种子培育、农村道路建设、全国性的水土保持工程以及全国性的农业病虫害防治等，由于其不具有内部收益，属于纯公品的范畴，适合于公共提供。当然可通过合同的形式引进私人投资，然后再由出资购买。 

2　农村准公品应该按照补贴和私人投资相结合的方式混合提供。地区性的中小型水利工程、农业病虫害防治、农技推广和农业机械推广、农村电力、农业科技教育、农业节水等，通常既有外部受益；又有生产者个人受益的特点，属于准公品的范畴，可采取在补贴的基础上，按照“谁受益，谁负担”和“量力而行”的原则，由农民按照受益程度的大小集资生产。实际操作中可以通过村民大会或村民，充分收集农民的意愿，拟订集资方案，由乡或村委会负责具体实施。 

3　小范围受益的低级公品，则可组织农民通过俱乐部的方式提供。种植、养殖的销联合体，灌溉，治虫，湖泊的渔业资源利用，乡村道路，农产品的加工和流通等，由于其外溢较少，且受益群体比较固定，属于俱乐部产品的范畴。对于这类产品，理想的方式是将农民组织起来，成立农业合作社式的俱乐部，通过合作社将外部收益内在化，提高供给效率。 

(三)明晰农村公品的产权关系 

明晰农村公品的产权关系简而言之即为“该属集体的就归集体，该属个人的就归个人，侵犯农民利益的事做不得”。农村准公品建成后，受益者应按照产权归属和占比多少缴纳相应的折旧费和维护费。随着市场经济体制改革的不断深化，“三农”问题已日益成为制约中国经济发展的瓶颈，它不仅关乎国家的可持续发展战略，更严重的是已经威胁到国家的稳定。维持现有体制的成本越来越高，国家必须对农村公品的供给问题提出一揽子的解决方案。 

参考文献： 

[1]黄志冲，农村公品供给机制创新的经济学研究[j]，中国农村观察，2000(6) 

[2]熊巍，我国农村公品供给与模式选择[j]，中国农村经济，20xx(7) 

[3]何乘材，农村公品、农民待遇与农业发展[j]，财经大学学报，20xx(11) 

[4]，论增加农村公品供给[n]，光明日报，

[5]樊明勇，杜莉，公共经济学[m]，上海：复旦大学出版社，20xx。

第二篇 论中国农地产权制度的变迁_农村研究论文

摘要：从制度内在矛盾运动的角度看，产权制度变迁是一个从均衡到非均衡再到新的均衡的动态过程。我国农村土地家庭联产承包责任制的建立曾取得过较好的历史绩效，实现了一定时期内的制度均衡；但随着我国改革进程的不断深入及经济社会环境的变化，农村土地家庭联产承包责任制也日益暴露出诸多缺陷，家庭联产承包责任制下的土地规模碎化、农地产权边界的模糊性、农地产权的凝固性说明这一制度安排的非均衡的出现并日益加剧，同时也昭示了我国农地产权制度进一步变迁的路径：构建边界清晰的、流转规范的农地产权制度。

关键词：农地产权制度；家庭联产承包责任制；变迁 

土地是农业生产的基本要素和农民生存的根本保障，优化农地资源配置、提高农地资源利用效率，对农业发展、农民增收和农村经济的增长具有十分重要的现实意义。长期以来，我国“三农”问题的解决一直受到来自自然、技术、经济、社会及制度等诸多因素的影响和制约，特别是随着新制度经济学的发展及其在我国研究的深入，人们愈加认识到制度尤其是产权制度对于经济发展的重要性。自十一届三中全会以来，我国逐步建立和实施了以家庭联产承包经营责任制为主要内容农地产权制度，取得了较好的历史绩效，给我国农村经济的发展注入了新的活力。但随着改革的不断深入及经济社会环境的变化，以家庭联产承包责任制为主要内容的农地产权制度的缺陷日益显露，成为我国农地产权制度进一步变迁的内在依据。鉴于此，笔者首先以相关的产权理论为基础、从矛盾辩证运动的视角阐释产权制度变迁理论，形成产权制度变迁的理论范式；其次，以产权制度变迁的理论范式为工具，对我国现行农地产权制度存在的问题进行透析；最后，提出我国未来农地产权制度变迁的路径选择。WWw.0519news.Com

一、产权制度变迁理论范式：基于制度内在矛盾运动视角

(一) 相关概念界定

1．产权制度概念界定

笔者对产权制度作如下界定：所谓产权制度，是指包括所有权、使用权（或经营权、管理权）、收益权、处置权等权能在内的具体制度安排组成的制度体系。

2．产权制度变迁概念界定

一般而言，所谓制度变迁就是制度的替代、转换与交易的过程；它既表现为一种效益更高的制度对另一种制度的替代过程，又表现为一种更有效益的制度的生产过程，还可理解为人与人之间交易活动的制度结构的改善过程[1]。据此理解，产权制度变迁是新的产权制度安排对旧的产权制度安排进行替代的过程。而产权制度变迁作为一个过程或一种运动同样具有哲学意义。笔者借用经济学中的均衡概念为工具，从产权制度内在矛盾运行的视角对产权制度变迁概念拟做如下界定：产权制度变迁是产权制度均衡与非均衡状态的辩证统一体，是一个从初始的均衡到不均衡再到新的均衡的动态过程。从本质上讲，经济学中的均衡是一种行为均衡，因此，对产权制度均衡可以理解为：在某种产权制度安排下，产权制度主体从该制度安排中所获利润 实现了最大化，从而产权制度主体无意改变这一制度安排的情形，亦即产权制度需求者和制度供给者同时实现均衡的情形。相反的情形称之为产权制度非均衡。如下表1所示，制度状态a属于笔者所说的产权制度均衡，另外三种状态则属于产权制度的非均衡情形。

(二) 产权制度变迁理论模型：一个新的视角

1．模型假设

首先，产权制度主体是追求自身利益最大化的、具有有限理性的经济人。其次，存在一个初始的产权制度均衡（即产权制度供、需双方同时实现了均衡）状态。最后，产权制度效用给定不变，从而制度效率取决于交易成本（即制度成本）的高低。制度具有“公共物品”特性，即作为一种规范人们行为的规则，某一范围内的特定制度安排对该范围内从事某种或某些特定活动的人具有“共享性”，亦即制度对其所辐射范围内的活动者或者说交易者起到同样的规范作用。也正是从这个意义上讲，可以假设产权设制度效用给定不变。这样，制度效率的高低便取决于制度成本或者说交易成本的大小 。

2．产权制度变迁的基本理论命题及证明

命题一：任何一项产权制度安排的确立都取决于产权制度主体的理性选择，进而取决于产权制度利润的最大化或交易成本的最小化状态。

证明：一方面，任何一项产权制度安排都可发挥多种功能，提供多种服务，从而交易者可从该项产权制度安排中获得一定的效用；另一方面，任何一项产权制度安排的确立和运行都要花费一定的成本，即产权制度构建成本和产权制度运行成本。因此，任何一项产权制度安排的选择都取决于产权制度主体从该项产权制度安排中所获效用与产权制度成本的对比。根据产权制度主体的理性假设，产权制度主体对一项产权制度安排的选择应包括两步：第一，所做的选择要使其效用大于产权制度成本，即产权制度利润大于零。第二，在所有可供选择的产权制度安排中，选择产权制度利润最大的那一个产权制度安排。因此，根据产权制度主体的理性假设，一项产权制度安排的确立取决于产权制度利润的最大化。在产权制度效用给定不变的情况下，产权制度利润的最大化就等价与交易成本的最小化。

命题二：产权制度的内部矛盾运动导致对其初始均衡态的否定。

证明：从内部因素看，产权制度需求者和产权制度供给者构成产权制度的内在矛盾。一方面，产权制度的需求者作为特定产权制度安排下的交易者，与产权制度的供给者相比往往具有数量众多、交易方式多样、交易发生频繁等特点。加之新技术和工艺的采用、市场范围的扩大、人口和资本存量的增加、自然资源状况的变化以及交易者的机会主义倾向或行为，作为一种每日每时都发生的有形或无形支出，trc2有增加的趋势。交易成本的每一次增加都会使产权制度需求者从该产权制度中所获产权制度利润低于产权制度利润最大化状态，每一次产权制度利润与其最大化状态的向下偏离都会导致产权制度需求者对新产权制度需求的增加。另一方面，与产权制度需求者不同，产权制度供给者的产权制度利润取决于trc1，与trc2相比，trc1是一次性支出，一项产权制度安排建立之后这项支出就会停止，因此，在一项产权制度安排的存续期间，产权制度供给者的产权制度利润往往是一个处于最大化状态的常量，从而产权制度供给者对新产权制度安排的供给与产权制度需求者对该新产权制度安排的需求相比就具有明显的滞后性。这样，当产权制度需求者对新的产权制度安排产生需求即出现产权制度需求者的非均衡状态时，产权制度供给者常常仍处于原有的均衡状态，产权制度供给者不仅没有提供新产权制度安排的欲望或动机，而且往往尽力去维持原产权制度的运行。在这样的情况下，现行的产权制度安排不能满足产权制度需求者的需求，产权制度的有效供给不足，产权制度的非均衡状态（表现为产权制度状态b）出现。

命题三：产权制度变迁的完成意味着对产权制度非均衡态的否定，亦即对产权制度初始均衡态的否定之否定。

证明：产权制度非均衡的出现和加剧成为产权制度变迁的前提和动因。产权制度非均衡的出现和加剧一方面说明产权制度初始均衡态的打破，另一方面又孕育着新的获利机会，即在可供选择的产权制度集合中，存在着比原产权制度安排的产权制度利润更大的产权制度形式，或者说存在潜在利润，主要包括：规模经济带来的利润、外部经济内化带来的利润、克服对风险的厌恶或者说对风险的分散与克服所带来的利润、降低交易成本带来的利润。潜在利润成为不断推动产权制度供给者去进行产权制度创新的内在动力。制度变迁的完成意味着新产权制度安排的建立，同时也意味着在新的、更高的效率水平上实现了产权制度需求者的均衡和产权制度供给者的均衡，实现了产权制度供给与产权制度需求之间的协调，亦即产权制度在更高的效率水平上演变成为产权制度状态a的情形。需要说明的是，由于trc1与trc2之间的差别从而产权制度供求之间差别的存在，产权制度均衡的实现往往是一部分一部分地进行的，是一个从量变到质变的过程。从一定意义上来看，产权制度均衡往往是先有一个局部均衡，然后才可能出现产权制度的一般均衡和总体均衡。然而，不论产权制度均衡实现的路径如何，新的产权制度均衡状态的实现既实现了产权制度利润的最大化，也实现了产权制度供给和需求的相互一致，从而实现了对产权制度非均衡状态的否定。这种否定既是在方向上对初始均衡状态的回归，又是在内容和程度上对初始均衡状态的发展，是一种辩证的否定，体现了产权制度创新过程中产权制度均衡状态从低级向高级的演化和变迁。二、农地家庭联产承包制度的建立：农地产权制度初始均衡的实现

所谓农地产权，是指基于农村土地而产生的财产权利的总称，亦即包括农村土地所有权及其衍生出来的使用权、收益权、处置权等权能在内的权利束；农地产权的各项权能既可完备地集中起来由一个主体行使，也可分散地由不同的主体分别行使。相应地，所谓农地产权制度，是关于农地产权各项权能归属及分割的制度规范的总和，是指包括所有权、使用权、收益权、处置权等权能在内的具体制度安排组成的制度体系，具体可分为农地所有权制度、农地经营权制度、农地收益权制度以及农地流转制度等具体组成部分。从新中国成立至今，我国农地产权制度主要经历三个阶段的变迁：第一，从新中国成立至1953年，确立了实施了土地的农民个人所有制，实现了“耕者有其田”，使农民摆脱了封建地主的剥削，从而极大地激发了农民的生产热情，农业生产呈现出快速增长。第二，始于1953年的互助合作社，经过1954年的初级社，再到1956年、1957年的高级社和1958年的公社运动，形成单一的土地集体产权制度[2]，这一农地产权制度安排一直延续到20世纪70年代末和80年代初为止。第三，20世纪70年代末和80年代初至今建立和实施的以农村家庭联产承包责任制为核心的农地产权制度安排。笔者以家庭联产承包制度为例加以。

(一) 家庭联产承包责任制的建立

1978年，安徽凤阳小岗村18户农民掀开了中国农村土地改革的序幕；1979年转发的国家农委党组《关于农村工作问题座谈会纪要》规定：边远山区单门独户允许搞“包产到户”、“分田单干”，其它地方的包产到户也不必禁止和勉强纠正；1980年，包产到户扩大到整个贫困地区；1982年，一号文件正式肯定了土地的农民家庭承包经营制度，这标志着农村土地家庭联产承包责任制作为一项正式制度安排的确立。以家庭联产承包责任制为核心内容的农地产权制度的改革，改变了农地所有权、经营权、收益权等各项权能集于于一身的状况，农地所有权与经营权在很大程度上实现了分离，集体组织与农户间的权、责、利关系得到一定程度的明晰，农户成为自主经营、自负盈亏的经济单位和市场主体。

(二) 农地家庭联产承包制使农地产权制度在一定时期内达到了均衡状态

1978年，中国农村启动了由于农户被赋予从事家庭经营的包括使用权、经营权和收益权在内的农地承包权，相应地确立了以农户为单位的农业经营制度，农民的生产经营和劳动计量都在家庭单位中进行，其生产成本与收益趋于一致，因此自动建立起了“多劳多得”的激励机制，极大地克服了农地集体产权制度下农业生产所面临的严重的外部性问题。这种农地产权制度的建立使农民的生产积极性得到了空前的释放，农村经济有了相当大的发展，或者说农地产权制度达到了均衡状态。

1．农地家庭联产承包责任制下的制度需求者达到了均衡状态

以家庭联产承包责任制为核心内容的农地产权制度安排制度极大地适应了农户（制度需求者）生产经营的特性，极大地降低了交易成本，农户从该制度安排中所获效用极大地提高（产量增加、收入提高），农户对这一制度安排感到满意，制度需求者达到了均衡状态。

首先，这一农地产权制度安排与农业生产过程的自然性和生产成果的直接性相一致。农业（这里指狭义的农业或称种植业）生产过程是人类通过利用植物有机体的生命力将自然界中的光、热、水、汽以及各种矿物质养料等物质和能量转化为生物产品，以满足社会需要的过程。农业劳动对象——农作物生产发育的规律决定了农业生产的季节性、周期性、时序性，进而决定了农业生产只能按自然界的时间，即受季节约束的生长过程依次进行各种作业，加之农业生产一般在固定的土地上进行，不宜移动，不能像工业生产那样把非常大量的生产条件进行集结，采取多种和大量作业同步并进的办法。这就决定了农业生产过程中，同一时期的作业比较单一，不同时期的不同作业多数又往往可以由同一劳动者连续完成。这样，农业生产过程中的协作多是简单协作。简单协作在许多人手同时共同完成统一的、不可分割的操作时优于单独劳动，但在管理水平不高的情况下，往往还不如单个劳动者力量的机械总和，因为这既要增加监督成本，又有可能产生偷懒等机会主义行为。因此，农业生产的自然性及由此决定的季节性使得农业家庭经营成为一种较为合适的形式。另外，农业劳动成果的直接性是指农业劳动很少有中间产品，成果大都集中在最终产品上。这一特点决定了劳动者在生产过程各环节的劳动支出状况只能在最终产品上表现出来，而各个劳动者物化在最终劳动成果中劳动量的多少、质的高低却很难计量。因此，只有将农业生产者在生产过程中的各项劳动与最终的劳动成果及其分配直接挂起钩来，才能对农业劳动者产生最大的激励，而这只有在家庭经营时才能更好地做到。

其次，这一农地产权制度安排与农业自然环境的复杂性、多变性和不可控性相一致。这些特点要求农业的经营管理要具有灵活性、及时性和具体性，种植决策、生产决策、经营决策都要因时、因地、因条件制宜，要准、要快、要活。要做到这一点，只有将农业生产经营管理的决策权分散到直接生产者身上，即将劳动者和经营管理者结合起来，才能取得好的效益。从某种意义上讲，农业劳动和经营管理具有较强的分散性，其成果具有很大的差异性。农民的劳动成果，在很大程度上要靠各个农民对生产进行合理安排，靠农民对全过程细心地作业和管理，以及对市场的预测。这些特点决定了家庭经营是农业生产的一种较为合适的组织形式。

最后，这一农地产权之端安排与农户自身在生产经营上所表现出的目标的一致性、激励的多样性、持久的稳定性、分工的灵活性相一致。农户不是单纯的经济组织，也不是单纯的文化或组织，维系家庭存在的，决不限于经济利益这一纽带，而且还有血缘、感情、心理、伦理和文化等一系列超经济的纽带。这就使家庭成员可以从多方面对组织的整体目标和利益认同，即把家庭其他成员的要求、利益和价值取向，比较自愿地当成自己的要求、利益和价值取向。多半是由于这种互补机制的存在，家庭无需靠纯经济利益的激励就能保持对其自身的目标和利益的基本一致性。另外，家庭成员具有利益目标的认同感，使得农业家庭经营的管理成本最小，劳动激励多样。同时，家庭的婚姻、血缘关系，使得家庭经营具有持久的稳定性，上一代对下一代多方面的寄托所形成的继承机制，使得家庭经营一般具有较长的预期，并能为实现这种预期而长时间地自愿协作，这使得农业家庭经营表现出其他经济组织都不具有的激励规则，家庭成员的工作努力无须以内部精密的劳动计量并同报酬挂钩来激发。因此，农业的家庭经营，一般无需监督，管理成本差不多总是最小的。除此之外，家庭成员在性别、年龄、体质、技能上的差别也可实行分工和劳动力的充分利用，即家庭劳动者及其全体成员可以进行家庭内部分工，使劳动力得到充分利用[3]。

2．农地家庭联产承包责任制的制度供给者达到了均衡状态

农地家庭联产承包责任制的实施，有效地实现了制度供给的目标，（制度供给者）从这一制度安排中所获效用极大提高，从而也对这一制度安排达到满意状态，即制度供给者也实现了均衡：一方面，这一制度安排有效地实现了的效率目标。效率目标是我国以市场化为主要价值取向的经济改革的主要目标之一。以家庭联产承包经营责任制为主要内容的农地产权制度安排，赋予了农户一定的土地经营使用权和收益权，奠定了农户家庭作为农业生产基本组织单元的地位，把农户塑造成了自主经营、自负盈亏的农业市场经济中的微观经济主体，从而可有效地提高农业生产的效率。另一方面，这一制度安排有效地实现了公平目标。以农地家庭联产承包责任制为核心的农地产权制度安排确保了农地产权的集体所有制特性，有效地适应了我国人地比例关系紧张、农村经济发展水平较低的外部环境，为广大农民拥有最基本的生活条件及农村社会的公平与公正，防止两极分化，实现共同富裕，提供了基本的制度保障。

三、农地家庭承包制的内在缺陷：农地产权制度非均衡的出现和加剧

以农地家庭联产承包责任制为主要内容的农地产权制度安排，曾取得了较好的历史绩效，但随着经济社会环境的变革、农村市场化改革的不断推进，这一制度安排的缺陷与不足也日渐显露出来，亦即这一制度安排的非均衡状态产生并日益凸现。

(一) 农地家庭联产承包责任制下的农地规模碎化制约着农业规模化经营的实现和农业劳动生产率的提高

1．农地家庭联产承包责任制下农地规模狭小和碎化

家庭联产承包责任制下，户均经营土地规模很小，更由于实行联产承包制之初，不仅人均占有耕地面积要公平，而且土地质量好坏也要公平，使得农户承包土地的地块分割零乱，农地空间分割的碎化，农户经营土地的零碎现象更加严重。例如，1985年，全国农户平均经营土地只有半公顷，且被分为8～9块，每块不足0.1公顷，其中，人均拥有0.05~0.18公顷的土地农户占全部农户的88％[4]。

2．农地规模碎化制约着农业规模化经营的实现

一方面，在现有的农户家庭分散经营的条件下，农户家庭经营的目的主要是满足家庭生活的需要，这种经营还具有小农经营的很多属性和简单商品经济的特征；而现代市场经济是生产高度社会化的经济，产品生产的首要目的就是满足市场需求，与之相联系的是专业化、产业化、规模化的生产经营模式。另一方面，农地规模碎化不仅从客观上限制了农户的生产投入，而且由于单个农户力量弱小、信息不畅、对市场需求缺乏有效预期，在市场竞争中处于弱势地位，难以承担投资失败的风险，这又从主观上限制了其生产投资的愿望和偏好，进而限制农业规模化经营的实现，形成一种恶性循环。

3．农地过分细碎也制约了农地劳动生产率的提高

农地过分细碎，还造成了土地资源的浪费，影响国家的宏观调整和布局，从而导致农业生产的单位成本不断上升和农业劳动生产率下降。

(二) 以家庭联产承包责任制为主要内容的农地产权制度表现出明显的模糊性导致农民权益的被侵蚀

1．农地产权主体模糊导致农民权益的被侵蚀

谁是农地集体所有权的所有者？虽然法律规定农地属农村集体所有，但在农村存在乡、村、村民小组三级集体经济组织，究竟谁是真正的所有者，却没有做出明确的界定，现行有关法律中也没有明确的规定。谁是发包人？是乡、村民委员会还是村民小组同样缺乏明确界定。如《土地管理法》规定，“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营管理，已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有，村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有”。这样的法律规定很难保证农地产权主体有明确的边界。农地集体所有权主体的模糊或者说虚置和缺位，使得农民集体缺乏行使自己权利的组织、机制和途径，最终无法行使自己的权利，致使农村土地所有者权利不断遭受剥夺和侵犯。

2．农地产权内容模糊导致农民权益的被侵蚀

首先，所有权的具体内容没有严格界定，国家的土地管理权和集体的土地所有权内容交叉。农地承包制度虽然规定实行所有权与经营权分离，所有权归农村集体经济组织，经营使用权归农户，但对所有者和经营者各自的权、责、利都没有明确规定，致使产权边界模糊。

其次，我国现行法律对农地集体所有权的约束和限制性条款很多，而保护性规定却很少且抽象模糊，明显地存在着土地管理权优于所有权的现象。例如，《土地管理法》第五章“建设用地”中就有如下规定：农村集体经济组织或农村村民利用集体所有土地举办企业或建住宅都必须经县级以上或县级批准；集体土地所有权主体不能向集体组织以外的民事主体出让土地使用权用于非农建设，集体组织以外的民事主体若要取得集体土地使用权用于非农建设，必须通过征用。而在实际操作中，地方受利益的驱动，常常滥用土地征用权，造成大量不合理征地，导致集体和农民利益被侵害。

最后，农地收益权和处分权界定不清，进而导致以下结果：要么是集体动辄以土地所有者的名义，随意侵犯农民承包土地的使用权，随意向农民摊派，更有甚者随意收回农民的承包地；要么是农民把土地看成自己的私有财产，不承担相应的义务，集体利益得不到相应的保障，承包合同纠纷也日趋增多。

3．农地产权期限的模糊性导致农业经济效益的被侵蚀

尽管第二轮承包将农地的承包期限延长为30年，但在实际工作中，许多地方仍然三、五年一调整，土地使用期限短，而且按农户规模的变动重新调整土地，农民缺乏长期使用土地的安全感，对未来缺乏稳定的预期，难以形成长期投资。从本质上讲，农地经营使用权的相对稳定与适时调整存在矛盾：为防止对农地掠夺式的经营、开发而导致的土壤肥力下降，破坏农地的可持续利用，在农地经营使用过程中，要求农地经营使用权相对稳定；但是农地的经营使用权又面临着不断变更和调整的客观要求，这是因为农地的经营使用权是基于成员权获得的，有新增人口的农户往往会要求调整农地以获得应该增加的农地，因此，农地调整就难以避免。农地的频繁调整一方面使农地经营使用者不能从长计议，追加投资以改良土地，影响了农业发展；另一方面，农地调整本身还需要花费大量成本进行协调、谈判、发放农地使用权证书等，费时费力，增大了土地承包的成本[5]；同时，土地周期性的调整必将影响农户投入的长期效率, 导致农户经济行为的短期化倾向甚至对土地进行掠夺性的利用，从长期看，最终会导致我国农业经济效益被侵蚀。

(三) 以农地家庭联产承包责任制为主要内容的农地产权制度表现出明显的凝固性导致农地资源配置的低效率

1．以农地家庭联产承包责任制为主要内容的农地产权制度表现出明显的凝固性

首先，两权适度分离、家庭承包分散经营的农地产权制度模式，虽然消除了土地收益分配中的平均主义，却导致了土地使用权的平均化和土地经营主体的细小化，从而极大地阻碍了土地的适度流转与合理集中。

其次，相关法律规定限制了农地产权的流动性。我国的相关法律规定，“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”，即使法律规定土地使用权可以依法转让，也只是“允许农户将无力耕种的土地在经集体同意并不能擅自改变承包合同的前提下自找对象、协商承包”，“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议2/3以上村民代表的同意，并报乡镇批准”。这样的法律规定基本上排除了集体所有权形态的土地流动，而农户土地使用权形态又只能通过农民的相互转包与集体调整来进行，这样就排除了农地的商品属性及引入市场机制的可能性；况且现实中的农地转包与调整缺少必要的法律规范与制度保障，带有明显的自发性、盲目性和随意性。

最后，上述两方面的制度安排的共同作用，导致了目前农地流转基础的非市场性、农地流转内容的不完整性、农地流转价格的不确定性、农地流转目标的非效率性以及农地流转格局的不稳定性，最终无法形成适度规模的、符合市场经济发展要求的农地产权制度。

2．农地产权的凝固性在一定程度上导致了农地资源的配置的低效率

由于农地产权的凝固性，一方面，大量的农地弃耕、撂荒；另一方面，一些劳动力较多的农户或那些愿意经营较多农地的种田能手却没有足够数量的土地进行耕种。这就使得在一些地方出现了有地不耕和无地可耕的两难局面。同时，一些地区由于农地频繁调整、好坏搭配，使农户使用的土地地块过多而面积极为狭小，不利于耕种，更不利于机械化耕作，也破坏了农地资源的合理配置[5]。

四、农地产权制度进一步变迁的路径选择：农地产权制度新均衡的实现

农地产权制度内在矛盾的日趋展开不断动摇着其初始均衡状态，导致制度非均衡态的产生和加剧，并不断内生着对农地产权制度非均衡状态的否定因素，最后导致否定之否定过程的完成，即农地产权制度新均衡的实现。以家庭联产承包责任制为主要内容的农地产权制度非均衡的出现和加剧必将导致对这一制度安排自身的否定，即在原家庭联产承包责任制下，农地产权完整性、明晰性和流动性的缺乏，导致了新的制度非均衡的出现，随着制度非均衡的出现和加剧，以家庭联产承包责任制为核心内容的农地产权制度的初始安排将被扬弃，而代之以一种新的农地产权制度。同时，这种取代是一种辨证的否定，它既是对原家庭联产承包责任制中内在缺陷的克服，又是对原家庭联产承包责任制中合理内核的保留，同时还将增加新的制度内容。作为一种辩证否定的过程，以家庭联产承包责任制为主要内容的农地产权制度的内在矛盾——产权的模糊性和凝固性——已经昭示了农地产权制度进一步变迁的路径：农地产权安排的清晰性和流动性。产权的清晰程度指的是产权的归属状况，即产权是属于国家、集体还是个人；而产权的流动性则描述了各产权主体的竞争状况，它主要体现在产权是否可以自由流通上[6]。因此，可以预言下一轮农地产权制度改革的目标将是构建边界明晰、流转规范的农地产权制度。

(一) 构建边界明晰的农地产权制度

首先，明确界定集体土地所有权主体及其权力。要解决农地产权主体模糊问题，必须构建能够代表农民利益组织机构，使农民能够通过这一组织形式真正行使其所有权，从而真正维护自身的权益。可考虑构建和完善村民委员会制度，使其成为农民集体土地以及农村其他公共资源有效配置和利用的决策机构，真正代表村农愿、切实维护包括农地权益在内的农民各项合法权益。

其次，进一步完善土地征用制度，切实保护农民的土地权益。明确界定公益性建设用地和经营性建设用地的范围，将征用的土地真正限定在公益性的公共设施建设和公用事业上；建立和实施土地征用听证会制度，形成征地过程中农民、集体、征地单位及等各利益主体之间共同参与、共享信息、共同磋商、公平交易及有效监督机制；在充分考虑市场供求、当地经济发展水平、转用后的收益等各种因素的基础上，确定被征用土地的价格，确保农民集体土地的财产权益；建立土地补偿金的分配机制，承包主体未明的土地，其补偿金归农民集体所有，根据全体农民的意愿进行分配和使用；农民承包的土地，其补偿金全部支付给被征地农户，用于其发展生产或就业安置，严禁任何单位和个人侵占、截留或挪用；尽快完善相关法律制度，以法律形式规范农村土地征用主体与被征主体（农村集体及农民）之间的关系。

最后，进一步完善家庭承包经营权制度。一方面，从法律上明确农户土地承包经营权作为物权的性质，即农民依法对承包土地享有包括所有权、用益物权和担保物权在内的直接支配和排他的权利，我国《物权法》第十一章对土地承包经营权作了较为明确的规范，这为农地承包经营权的物权化奠定了法律基础。另一方面，进一步拓展土地承包经营权内容，为适应市场经济发展的需要，现阶段的土地承包经营权拓展为包括法定承包权、占有权、经营权、收益权、转包、转让权、入股权、抵押权和继承权等内容在内的权利束。

(二) 构建流转规范的农地产权制度

首先，建立和完善有关土地流转的法律法规，规范土地流转的操作程序，把土地流转纳入法制化的轨道。例如，我国《物权法》第十一章、第一百二十八条规定：“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。未经依法批准，不得将承包地用于非农建设”；第一百二九条规定：“土地承包经营权人将土地承包经营权互换、转让，当事人要求登记的，应当向县级以上地方申请土地承包经营权变更登记；未经登记，不得对抗善意第三人”，这些法律的制定和实施为构建流转规范的农地产权制度提供了前提和基础。

其次，规范和丰富农地经营使用权流转的形式。可通过入股、抵押或租赁的方式将自己的经营使用权进行转让，特别是通过租赁的方式，可在很大程度上实现农地所有权和使用权的分离，即农民取得的土地经营使用权是一项财产权利，在履行合同的前提下，他既可以耕种土地，又可以依法将土地经营使用权转让。

最后，进一步完善农村市场制度。制定切实可行的土地经营权转让市场管理制度，对土地流转中的运行机制、价格、违约责任等问题严格规定；建立农地流转的价格评估体系、培育农地流转中介组织，使之在农地流转的供需之间起媒介和桥梁作用；建立农村土地流转登记制度，明确流转的形式、数量、年限、条件及双方的权利、责任和义务等。

注释：

① 该处的利润概念是广义的，泛指净收益、净效用等。

②产权制度成本一般有两大类组成：产权制度构建成本和产权制度运行成本。为后文叙述上的方便，笔者将产权制度构建成本定义为交易成本ⅰ，用trc1来表示；将产权制度运行成本定义为交易成本ⅱ，用trc2来表示。

参考文献：

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[6] 谭劲松、郑国坚. 产权安排、治理机制、政企关系与企业效率[j].管理世界，20xx(2): 104-116.

第三篇 影响武陵山区农村实现全面小康的制度因素分析_农村研究论文

摘要：实践证明，制度创新滞后是严重制约和影响武陵山区农村实现全面小康的根本根源。武陵山区地处湘鄂渝黔边区，在科学农地制度、公共财政制度、农村金融制度、农业科技制度、村民自治制度、农村教育制度、户籍制度、社会保障制度等领域存在明显的制度缺失。

关键词：武陵山区农村；全面小康；制度缺失

abstract：the practice shows that the low-level institutional innovation is the source of reasons for restricting the rural wuling mountainous area from building the all-round well-off society. this area is located in the border area of hunan，hubei，chongqing，and guizhou，where there exist many problems in agricultural system，public budgeting system，rural financial system，agricultural s & t system，villager self-governing system，rural education system，census register system social insurance system，etc.

key words：rural wuling mountainous area；all-round well-off society；institutional defects

武陵山脉地处中国中南部，跨越湖南、湖北、贵州、重庆四省市，长度约420公里，面积约12.7万平方公里，地域包括52个县级行政单位，人口约2 300万，少数民族人口约占60%，居住着土家族、苗族、瑶族、侗族、白族等30多个少数民族。wWw.0519news.cOM①具体而言，武陵山区包括湘西土家族苗族自治州(简称湘西州，下同)、张家界市、怀化市、恩施土家族苗族自治州(简称恩施州，下同)、贵州铜仁市、重庆黔江区等。当前，武陵山区农村虽然在各级的重视和领导下，在国家西部大开发战略的扶植下，得到了较快的发展，但与我国全面建设小康社会的主要衡量标准还存在较大的差距。如20xx年全区农村居民人均纯收入为1 776元，农村居民恩格尔系数为55.7%，与我国全面小康社会标准分别相差6 234元、15.7%。[1]武陵山区地处湘鄂渝黔边区，在经济制度、制度、文化制度、社会制度等领域存在明显的制度缺失，具体而言，主要有以下八方面。

一、科学农地制度的缺失

(一)农地产权制度不清晰

第一，农地所有权主体虚位。“所有权的主体只能有一个，且明晰、具体和确定，即具有惟一性和确定性。然而，我国的农地所有权主体却与此不相符合，是虚位的设计。”[2]据调查，武陵山区农村农地所有权主体虚位主要表现为两方面：一方面，法律规定的农地属农民“集体”所有非常模糊，因为法律认定的“集体”包括乡(镇)集体、村集体和组集体三级。“集体”是指哪一级，农地到底属于哪级所有，相关法律都没有作出明确规定；另一方面，行使集体所有权的组织形式不健全。我国《----法》、《民法通则》、《土地管理法》等法律法规虽然农地属于村集体经济组织、乡(镇)集体经济组织②，但武陵山区大多数农村集体经济组织已经解体或名存实亡。如湘西州吉首市的己略乡己略村，就根本没有集体经济了，虽然己略乡的其他村仍有极个别的集体经济，但也并没有什么固定场所，甚至连村民小组的都取消了；其他地区如重庆黔江区秀山土家族苗族自治县、恩施州一些村的农村集体经济组织也是名存实亡了，起不到应有的作用。

第二，农地使用权不完整、不稳定。根据现代产权理论，使用权是所有权的一种派生权利，并受所有权的限制和约束。由于武陵山区农地所有权主体虚位，导致该地区农地使用权很不完整，主要表现为：一是随意动地，农民的占有权受到侵害；二是农民收益高时就强行提高承包标的额；三是农地使用权仍没有获得抵押权、租赁权、继承权的合法地位。

第三，农地转让权界定不明晰。由于《农村土地承包法》、《土地管理法》等法律法规至今没有非常明晰地界定农地转让权[2]，因此，武陵山区承包农户的农地转让权也没有得到法律的认可。

(二)农地流转制度不健全

由于武陵山区地处湘鄂渝黔边区，经济社会发展比较落后，加上该地区的地域限制，导致土地历来具有的、中国传统的就业功能正在逐渐弱化，土地闲置抛荒现象日益严重。即使少数农民离开农村另辟他路，但依然不改其对土地依赖的传统，渴望土地承包经营权能够长期保持稳定，故该地区的农地流转制度仍很不健全，农地流转数量很少。据有关调查显示，到20xx年7月止，湘西州龙山县茨岩塘镇全镇只有55户农户的土地进行了长期流转，流转面积仅只有239.5亩③；怀化市流转的土地虽然占承包土地面积的8.7%，但与长沙市相比而言，相差6.5个百分点④；恩施州利川市自延长土地承包期以来，土地流转5 821户，流转面积15 250亩(转包4 385户，面积10 970亩；转让420户，面积1200亩；租赁235户，面积800亩；互换457户，面积1 300亩；代耕324户，面积980亩)。⑤此外，在土地流转过程中，由于武陵山区农民的市场主体意识以及整个流转环境还不成熟，导致土地流转行为存在流转操作程序不规范、流转期短，集中程度不高、中介组织不够健全、引进开发业主难度大等一系列问题，从而严重制约了土地使用权的流转。

二、公共财政制度的缺失

当前，武陵山区农村发展缺乏公共财政的制度性保证，主要表现在：一是公品与公共服务投入短缺。长期的投入不足使得乡村公路、农田水利、通讯设施等方面的建设普遍落后。二是免征农业税后，农民其他负担依然较沉重，主要是教育和医疗负担过重。由于该地区经济发展滞后，各地区生产总值绝对不足，因而投资在教育、医疗方面的资金相对而言过少，甚至个别地区在医疗投资方面无相关具体记录。具体情况如表1所示。

三、金融服务制度的缺失

目前，我国武陵山区的农村金融体系存在两大缺陷，导致无法适应全面建设小康社会的需要：一是农村金融市场不完善。武陵山区农业银行和农业发展银行虽然按政策的要求扩大了支农范围，但仅有极少数的商业性农业企业贷款，没有真正意义上的农田水利、农业园区及农户贷款。至于该地区的信用社仍然存在资金比较短缺的现象，“三农”资金仍供不应求，农民贷款难问题还很突出。信用社贷款平均每乡不超过400万元/年，有些信用社甚至处于资不抵债却还继续经营的两难困境之中，可见，信用社也基本上失去了支持农村经济发展的功能，具体情况见表2。二是国有银行仍处于绝对主导地位，民间金本和互助型金融发育非常缓慢。

四、农业科技制度的缺失

同志说过：“科学技术是第一生产力”。可见，科技在解决“三农”问题、全面建设小康社会过程中具有举足轻重的作用。然而，农业科技在武陵山区经济社会发展过程中却是比较薄弱的环节。据统计，湘西州20xx年全年组织实施农业科技计划仅64项，投入科技资金570万，每项农科项目不到9万元，而其相应的农业科技示范基地仅2万余亩⑥；贵州铜仁市20xx年在科学支出方面总共(包括城区)才300万元，显然，农村的农业科技资金投入过少则不言而喻⑦；重庆黔江区20xx年只投入245万元用于农业科技推广项目，而且只实现贫困人口人均增收100元⑧；恩施州的科技事业发展虽然取得一定成就，但农业科技推广项目发展比较缓慢，不明显。⑨由此可见，武陵山区四省市的农业科技发展比较缓慢，究其原因，主要是由于该地区没有建立健全农业科技制度，这是影响和制约武陵山区实现全面小康的又一重要因素。

五、村民自治制度的缺失

据调查，武陵山区村民自治制度存在以下明显的缺陷与不足：一是村民自治发展水平的不平衡。基于各种因素的影响和制约，武陵山区的村民自治水平表现出极大的不平衡性。在建设新农村的大好形势下，部分新农村建设示范村的村民自治搞得有声有色，而那些非示范村由于经济社会发展比较落后，村民自治却死气沉沉；二是“四个”发展的不平衡。从选举、决策、管理和监督的发展来看，在武陵山区部分非常落后的农村，党员、干部和群众的思想文化素质普遍非常低下，甚至有相当数量的文盲与半文盲，故他们对村民自治“不感冒”，甚至极为冷漠。三是村民自治实施中的信息不对称。农民往往对于村民自治、尤其是村民自治体现着自己的权利和义务这一基本概念还不是很清楚。这表明，由于农民弱势的经济地位等制度环境因素的作用，村民自治实施中的信息不对称问题得不到有效化解，仅让村民选举和监督村干部，效果并不很理想，因此，必须另辟他径。

六、农村教育制度的缺失

当前，武陵山区农村人口的受教育程度虽然有了提高，但农村人口知识素质低的状况还没有得到根本扭转，具体情况是：湘西州农村人口总共1 976 421人，其中受过小学教育的人数为863 700人，占人口比例的46.61%，初中教育人数为718 607人，占38.78%，高中(含中专)教育人数为127 859人，占6.90%，而大学及以上教育人数则微乎其微，只有9 821人，仅占0.53%[3]；恩施州受过小学教育人数为1 337 211人，占35.42%，初中教育人数为1 295 305人，占34.31%，高中(含中专)教育人数为475 688人，占12.6%，大学专科、本科及以上教育人数为147 237人，仅占3.9%。[4]重庆市黔江区24.95万农村劳动力中，小学以下文化程度占42.7%。⑩20xx年铜仁市农村劳动力共194.82万人，其中，文化结构为小学以下93.66万人，初中92.92万人，高中8.24万人。[11]可见，该地区农村人口受教育程度水平普遍较低，既阻碍了农业现代化进程，又延缓了城乡二元结构向城乡一体化的转变。

七、统一户籍制度的缺失

统一户籍制度的缺失，是诱致武陵山区城乡差距逐渐扩大的最重要根源，不仅是阻止农民进城的强有力闸门，而且也是阻碍构建和谐农村、实现农村全面小康的制度根源。武陵山区缺乏统一的户籍制度，主要表现在：一是仍然存在农业户口与非农业户口之分，没有统一的户口制度；二是户籍审批制度严格。部分有合法居所和稳定收入的农民即使有能力与条件迁徙到城市，但因严格的户籍审批制度而只能游离于城市的边缘；三是户籍歧视现象严重。如农民进城打工的限制性规定、不合理收费和歧视性就业、就学、社会保障和社会管理政策等，严格控制了农民的自由流动；四是暂住证制度的存在。建立在城乡户口区别基础之上的暂住证制度虽然为农民进城打工开了一个临时的方便之门，但其短暂性的行为特征仍严重束缚着广大农民的自由迁徙。据有关数据统计显示，武陵山区农村劳动力转移情况具体如下：10多年来湘西州农村真正溶入城镇人口的却不上1万人[12]；据不完全统计到20xx年底，张家界市转移输出总人数29万人，占农村总人口的17.58%，占劳动力资源的30.01%。[13]怀化市芷江侗族自治县20xx年转移培训农村劳动力仅1 440人。[14]恩施州20xx年农村劳动力转移就业8 860人，转移就业率为91.33%。[15]截止到20xx年7月10，铜仁市166名农村劳动力被输送到、福建等地，984人被安排进铜仁市高新技术公司、谢桥与灯塔工业区及城区建筑工地就业。[16]可见，正是基于统一户籍制度的缺失，导致该地区的农民不能自由迁徙，从而严重阻碍了实现全面小康的历史进程。

八、社会保障制度的缺失

当前，在武陵山区农村，除社会救济和传统的土地保障外，体现公平原则的农村社会保障制度基本没有建立起来。具体情况是：湘西州20xx年农村低保对象(农村特困户救助)虽然共发放653.8万元，发放对象47.37万人次，但只有城市低保金的1/9 左右(城市低保对象75.01万人次，发放低保金6 020.8万元)，全州只有吉首、泸溪、花垣、永顺四县实施了农村低保，月人均补助18.58元；于农村医疗保险则更少，因为据有关统计资料显示，全州城乡医疗救助金仅有234.8万元，至于养老保险等则基本上为零。[17]张家界20xx年虽然全面启动了农村合作医疗制度，参加人数93.46万人，参合率72.05%，补助参合农民9.74万人次，但其统筹基金只有4 692万元，基金支出也只仅有3 843万元；至于养老保险也基本上为零。[18]贵州铜仁市20xx年医疗保险参加人数虽然高达103 327人，但农村医疗保险极少，至于养老保险也没有建立。[19]怀化市20xx年虽然全面启动了农村居民最低生活保障制度，且4.19万人享受了金额不等的低保待遇，但低保水平明显偏低，只有20xx年第四季度发放了低保金191.3万元，月人均救助15.2元，比前三季度的农村特困户救助提高了9.2元。[20]恩施州20xx年对农村特困户的救助覆盖范围虽然有所扩大，共安排资金1 153万元，对全州10.34万名农村特困户实施了救助，并落实“五保”供养经费2 126万元，对全州15 370个“五保”对象中的13 225人实行集中供养，但其范围与救助水平仍然明显偏低，不适应全面建设农村小康社会发展的需要；而医疗制度方面则更加不健全，全年虽然共救助城乡大病困难群众2 504人，救助资金达422万元，但农民所分到的“蛋糕”即救助资金明显偏少。[21]重庆黔江区20xx年虽然建立了农村居民最低生活保障制度，而且农村社会保障网络覆盖面达100%[22]，但其保障水平仍然偏低，而且该地区在养老、医疗等方面仍没有健全相关制度。

通过上述对武陵山区农村实现全面小康的制度缺失，可以得出结论：制度创新滞后是严重制约和影响武陵山区农村实现全面小康的最重要的根源。因此，武陵山区各级尤其是基层必须切实转变职能，将农村制度创新作为“第一要务”，从农村土地制度、公共财政制度、农村金融制度、农业科技制度、村民自治制度、农村教育制度、户籍制度、社会保障制度等方面积极推进创新，加大创新力度，是实现农村全面小康的当务之急。当然，变革上述制度，推进制度创新，是一项十分艰巨而又复杂的系统工程，是一个长期的、逐步推进的过程，必须防止急躁冒进、急功近利的不良行为。　注释：

① 全国政协民族和宗教委员会的《关于加快武陵山区民族地区旅游开发与协作的建议》[z].

② 《土地管理法》第10条[z].

③ 湘西州农经局经营体制科.积极引导土地流转 加快新农村建设步伐[eb/ol].http：//njw.xxz.gov.cn.

④ 湖南省农调队蔡铨，周凯.对湖南农村土地流转情况的调查与思考[eb/ol].http：//.

⑤ 利川市反映农村土地流转存在的问题及对策[eb/ol].中国恩施网http：//enshi.cn.

⑥ 湘西州20xx年国民经济和社会发展统计公报[z].

⑦ 铜仁市20xx年国民经济和社会发展统计公报[z].

⑧ 黔江区20xx年国民经济和社会发展统计公报[z].

⑨ 恩施州20xx年国民经济和社会发展统计公报[z].

⑩ 全国农村经济动态监测点重庆市黔江区.重庆市黔江区统筹城乡发展面临的问题和对策建议[eb/ol].http：//xwzx.ndrc.gov.cn/rdzt/xncjs/t20xx0820_154623.htm.

[11] 铜仁地区“阳光工程”工作情况调查报告[eb/ol].铜仁农业信息网http：//.

[12] 罗天明.湘西州农村贫困人口转移培训的试点[eb/ol].湘西农业信息网http：//.

[13] 张家界市劳动和社会保障局.张家界市就业培训工作情况[eb/ol].http：//.

[14] 怀化农业信息网http：//.

[15] 《全州农村劳动力转移培训阳光工程第一批任务完成情况的通报》恩施农业信息网http：//.

[16] 铜仁市农村劳动力培训力度大就业效果好[eb/ol].铜仁行署网：http：//tongren.mofcom.gov.cn.

[17] 湘西州20xx年国民经济和社会发展统计公报[z].

[18] 张家界20xx年国民经济和社会发展统计公报[z].

[19] 20xx年铜仁统计年鉴[z].

[20] 怀化市20xx年国民经济和社会发展统计公报[z].

[21] 恩施州20xx年国民经济和社会发展统计公报[z].

[22] 黔江区20xx年国民经济和社会发展统计公报[z].

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[4] 湖北省.湖北省第五次人口普查公报[z].

第四篇 关于制度创新推进我国新农村建设_农村研究论文

论文关键词： 赣州　新农村建设　制度创新 

论文摘要：我国区域经济发展不均衡决定了新农村建设在不同地区应有不同的发展模式，符合本地区区情的制度创新是新农村建设成功的重要关键。赣州新农村建设主要经验在于，以改善农村基础设施为切入点，通过模式、产业化的经济组织以及体制三个层次的创新，由农村经济组织和互动共同推动新农村建设。本文对该地区新农村建设的效果与问题进行了反思。

我国正处于全面建设小康社会的关键时期，建设新农村是我国第十一个五年规划中重要的国家发展战略，这一发展战略的顺利实施将关系到我国现代化进程的重大历史任务。然而，由于历史、自然条件等原因，我国区域经济发展不均衡，地区间城乡收入、居民收入差距比较大，如何立足于自身的自然禀赋基础上推进新农村建设，尤其在实践层面上找到自身切入点成为困扰各地区新农村建设的重要课题。我们对江西赣州地区（新农村建设的试点地区）进行实地调查。调研结果表明，制度创新是有利于该地区新农村建设的重要原因，也是其可持续发展的重要动力。制度创新不仅激发人们的创造力和积极性，而且促使市场资源和社会资源的合理配置，最终保障了新农村建设的顺利实施。在具体实践过程中，赣州地区以改善农村基础设施为切入点，通过模式、产业化的经济组织以及体制三个层次的创新，改善当地农村落后面貌，推动了当地农业产业化发展以及提高了农民收入水平。

一、财政资金多元化——推动农村基础设施模式创新

由于城乡二元结构，我国城乡间的各方面的差距比较大，尤其是农村与城市的基础设施方面悬殊巨大。wwW.0519news.COm调查显示，在我国农村仅1/3的乡镇有供水站，83%的农村不通自来水，13%的农村没有通公路。农村落后的基础设施直接影响了我国农业的长期投入，制约农村物质条件和技术水平的提高，进而阻碍了农村的进一步发展。据国家的预算，如果向全国农村提供的村村通公路、通电话、供农户饮水等公共基础设施，到20xx年实现，财政每年大约支出2700亿元。而以当前我国财政收入状况，实现这一目标相当困难。因此，基础设施的投资客观上需要地方农村模式的创新。

以江西省赣州为例，赣州是一个以农业为主、农村人口占多数的欠发达地区，如同其他地区一样，仅靠财政支出，在农村的基础设施建设上，地方财政面临这很大的支出缺口，为了解决这一问题，当地引入了大量投资资金，使得财政资金投入的主体多元化。具体实践中，赣州地区采取“主导、农体、社会参与”的创新模式。同时，还配套“统一扶持标准、优选扶持对象、补助以物代资、调动农户投人”的支持政策，强化资金投人的激励和导向作用。根据课题组对赣州地区南康市新农村建设试点的调研，基础设施项目的资金投入如下：省、市有关部门如交通部门出一定比例的资金，约占60%以上；群众出劳动力（农户变相投入的资金）、包扶单位出一部分、对本村外出打工人员及企业主募捐一部分，政策优惠减一部分。同时，制定优惠扶持政策，对涉及新农村建设的各种费用予以减免。

通过财政资金多元化的模式，大大减轻了当地财政的支出压力，使基础设施资金投入成为可能，帮助农村真正改善了公共服务条件，另一方面，赣州地区基本公共服务条件的改善，无论是农户家庭环境还是农村整体环境得到了极大改善，对于构建和谐社会注意新农村和改善农民自身的发展能力都具有重大意义。

二、农村理事会——贯彻政策的新型社会组织 

新农村建设中，农户并不理解和支持实施的一些政策，如何确保能被农民理解接受，从而，达到的预期呢？这些是当地面临的一个重要难题。赣州成立了推动“新农村建设”的新型社会组织——农村理事会，它是由农村有威望、有能力、有公益心的人组成，有自己的章程，以农民为主体的新型组织。理事会成立有两种方式：一种为长期型，即每一个自然村都至少成立一个以上的理事会，作为综合理事会，它是完全的民间组织，其成员都是由农民自己选举产生。另一种是短期型，主要以事牵头成立的。例如修路，农村成立一个修路理事会，路修完理事会宣布解散。农村理事会确保了政策被农民理解接受，减少政策实施中与农户之间的交易成本。实践中，农村理事会发挥了重要作用： 

一、理事会配合完成相应配套政策、农村规划等。在村庄整治、改造中，施工拆除农户的旧房屋或者对拆除旧房屋空出的宅基地转让给他人建房以及农村道路规划涉及迁坟事宜等都是棘手的问题。通过理事会“五老”出面与农户协商，对农户进行适当补偿，这些问题可以得到妥善的解决。二、理事会通过村规民约在推动农村乡风文明方面发挥重要作用。三、成立了一事一议的理事会制度。以公路理事会为例，成立财务监督制度，对工程资金投入支出、工程质量等进行监督，公路修毕，理事会便宣告解散。 

为推动新农村建设，赣州在全市农村组建了1.2万多个“新农村建设理事会”，实践中，农村理事会与交流互动，填补的职能空白；加强了农村乡风文明的建设；对财政投入资金的管理过程中，培养了农民参与管理投入农村公共资金的意识、能力和经验，使广大村民既成为新农村建设的组织者和实施者，成为新农村建设的监督者和受益者。 

三、体制创新——新农村建设的第一推动力 

作为新农村建设的主要推动者，在各项制度安排中具有重要的作用。由于新农村建设涉及不同的利益主体的关系，涉及不同部门利益的调整，在推动农业和农村工作时，需要投入很大的力量进行协调和整合。 

推动新农村建设进行了制度创新——“三个整合”，即整合农业、农村工作的领导力量；整合资金、资源；整合机制。把实践中，由赣州市委书记作为组长，纪委书记为常务副组长，宣传部长、组织部长、副市长等作为副组长，长、交通局长、教育局长等十四个部门主要领导作为成员共同推进新农村建设。强大资源的整合，保障了新农村建设的成功实施。并且，赣州下辖的18个县市区也都设置了相应机构。事实上，正是通过“三个整合”建立一套全新的农业和农村工作的新机制，减少各种力量的摩擦，形成统一的合力，促进了新农村建设顺利实施。  四、农业合作经济组织——推动农业产业化可持续发展 

农村基础设施改善改变了农村的“穷”面貌，农村理事会组织保证了新农村建设政策的贯彻实施，这些都为农村经济发展带了机遇。但要保障新农村建设的可持续发展，关键还要解决农业发展和农民的增收问题。根据自然条件及经济情况，赣州确立了四大支柱产业：果业、生猪业、苗木花卉业、商品蔬菜业，以农业产业化推动新农村建设。但是，农户由于信息不完全、市场分割等条件的制约，单个农户与市场之间缺乏有效地联结机制。因此，农村合作经济组织成为推进农业产业化经营的重要组织形式。 

实践中，赣州地区积极扶持和发展产业协会等新经济组织，主要从两个方面着手：一是围绕新品种、新技术、新组织的要求建立健全良种繁育、农资供应、农业科技服务体系和农产品加工流通服务体系，培育专业化的经济服务组织，全方位覆盖产业体系。二是对合作经济组织在资金上、政策上给予扶持，鼓励、支持农业龙头企业和农村能人成立合作组织。 

到目前为止，全市建立各级各类农村合作经济组织1600个，发展会员7.8万名，联结农户20.3万户。通过充分培育和发展新型经济组织，为农民提前、产中、产后服务，为地区农户提供信息和协调作用，加强了农户市场意识和抵御风险能力，为农户应对市场竞争中起到了重要作用。 

五、成功经验及相应问题的反思 

一项制度或组织创新，在没有达到预定目标时，通常不会自动停止。赣州地区推进的新农村建设，通过制度创新充分挖掘农村发展的潜力，促进了当地农村的良性发展，也为我国新农村建设的提供了借鉴与启示： 

1、新农村建设需要因地制宜，各地区发展模式应当多样化 

一项制度创新必然要立足于当地的客观条件，与该地区经济条件和社会条件如历史因素、资源禀赋、社会文化等相契合，因地制宜的推进新农村建设是赣州成功的主要经验。赣州地区农民工外出打工较多，农户人均收入相对较高，20xx年，赣州地区农民人均收入2700元，要高于我国农民人均收入2162元，这在一定程度支撑 “三清”、“三改”了农村资金投入。而大量青壮年劳动力外出打工，缓解了当地紧张的农地关系，也就为农村实施农业产业化创造了条件。而对于我国其它地区，农村土地资源利用程度、资源禀赋均有自身的特点，在具体实践中，应充分考虑本地区的实际情况，因地制宜地进行制度创新。也就是，新农村的建设在我国发展模式不应单一，应当是具有地域多样性的。 

2、正式制度必须与当地非正式制度相契合，才能发挥最大效力 

一项制度创新能够成功实施，不仅要与当地经济条件相适宜，还要考虑当地既存文化、传统、信仰等社会因素的影响。制度创新在节约交易成本、促进社会进步等方面起着决定性作用，但地区社会文化在短期内很难改变，这会很大程度上制约着新制度充分发挥效力。赣州地区的非正式制度创新——农村理事会组织，是与当地的客家文化密不可分的，农村理事会中相当多的内容以及制度规范都与客家文化中的观念、意识等紧密相连，相当大程度上，客家文化影响了理事会的理念。因此，其他地区在推进新农村建设时，制度、组织创新要考虑与当地的非正式制度相契合，这才能充分发挥制度创新的效力。 

参考文献： 

〔1〕赣州市新农村建设读本1、2册〔z〕.20xx 

〔2〕刘文荣. 江西赣州：着力新农村建设破解“三农困局”〔j〕.宏观经济管理. 20xx（5） 

〔3〕诺斯. 制度、制度变迁与经济绩效〔m〕.上海三联书店和上海出版社，1994 

〔4〕蔡昉. 民生经济学——“三农”与就业问题的解析〔m〕. 社会科学文献出版社，20xx 

〔5〕段文斌、陈国富等. 制度经济学〔m〕.南开大学出版社，20xx

第五篇 浅论我国农村小额信贷法律制度_农村研究论文

[论文关键词]农村　小额信贷　制度　发展

 [论文摘要]小额信贷在上世纪70年代发端于孟加拉国，它是满足贫困人口信贷需求的一种信贷方式，贷款对象仅限于贫困人口，额度很小，无需抵押通过提供小额信贷，帮助贷款人经营小本生意，受到了贫困人口的热烈欢迎，并迅速推广到亚洲、非洲和拉丁美洲的许多发展中国家，成为一种非常有效的扶贫方式。我国是农业大国，农业在国民生产中占据着重要的地位，要想使中国经济有质的飞跃，就必须要首先发展农业。但由于农民作为一个阶层来讲整体上还是不富裕的，缺少发展农业生产的基本资金，因此，要发展农业生产，首先必须解决的资金问题。故而对农民的制度就显得尤为重要。因此，如何从法律的角度完善农村小额信贷制度，用法律的手段解决这一制度在运行中出现的问题，是保障这一制度在中国能否继续发展的关键，是促进农业经济发展的动力。

一、完善农村小额信贷法律制度的重要意义

小额信贷是指专门向低收入阶层提供小额度的持续性的信贷服务活动，它是小额信贷机构基于农户的信誉，在核定的额度和期限内向农户发放的不需抵押、担保的贷款。…主要解决的是农户贷款缺乏抵押担保的问题，从而解决农户贷款难的问题。国际上目前公认取得成效的小额信贷项目多开始于20世纪70年代到8o年代，实施小额信贷的组织机构主要是各类金融机构和非组织。金融机构主要包括国有商业银行、专门成立的小额信贷扶贫银行和非的小额信贷项目演变成的股份制银行。

我国的小额信贷服务开展较晚，始于20世纪90年代，首先由非组织试验其次是推广发展到今天的正规金融机构介入。WWW.0519news.CoM现在服务机制正在逐步完善阶段，服务范围正在向城市扩展，但主要还是以服务“三农”为主。目前我国小额信贷主要有七种存在方式：

第一类，农村信用社发放的农户小额信用贷款和农户联保贷款。它是为解决农户贷款困难问题，要求农村信用社对农户发放的小额信用贷款，属于正规金融机构的一种金融工具这也是目前农村业务最普遍、农民较容易贷到款的形式，这种形式采取“一次核定，随用随贷，余额控制，周转使用”的管理办法。并且要求农贷农用，否则信用社有权取消其贷款资格。

第二类，国家开发银行和农业发展银行管理并发放的扶贫贴息小额信用贷款，它是实施的扶贫项目。

第三类，邮政储蓄银行的小额信贷。这类小额信贷一般基于借款人的存单为抵押，因此风险相对较小，但是由于邮政储蓄银行本身的网点分布特征，这种小额信贷有可能成为占据主导地位的小额信贷形式之一。

第四类，非组织(包括国际机构或者外国机构援助、半机构资助类)项目小额信贷。这类项目小额信贷，有项目期限，是中国银行监管领域之外的金融活动。

第五类是央行试点的商业性的公司。这些公司一般在工商部门注册，不吸收公众存款，只进行贷款业务，所针对的业务对象也不是一般的农户，而是中小型的乡村企业。

第六类，私人建立的在区域内进行一定程度吸收公众存款的小额信贷机构。

第七类，农村民间的资金互助组织和村镇银行所进行小额信贷。这类小额贷机构现在只存在于银监会的试点框架中，为数极为有限。党的“十五”大以来，国家更加重视“三农”问题。“三农”问题是关系我国改革、发展和稳定大局的重大课题，如果得不到很好的解决，极有可能导致我国改革开放大好局面毁于一旦。

近年来，随着农村经济的发展，以及农村信用社社会职能和经营理念的转变，农村信用社逐步的加大了农村的投放力度，使贷款投量逐年加大，贷款覆盖面逐年扩大，贷款种类逐年拓宽，为农村经济建设做出了突出的贡献。好的发展必须有理论的支撑，然而，大多数学者都是从社会、经济、金融方面来研究农村小额信贷的问题，如早在l939年著名的人类学家费孝通先生就在他所著的《江村经济》中提到过农村信贷问题并加以研究，“物品、劳务和少量的钱可以不付利息，短期地向亲戚朋友借用”。中国农业大学教授何广文先生，在其所著《中国农村金融发展与制度变迁》中也对农村小额信贷制度绩效问题进行了深刻的，并从金融的角度对农村小额信贷发展模式提出见解。随着2o06年得主·尤努斯在京演讲，公众的目光又投向了孟加拉国这个成功实施小额信贷的国家，并将孟加拉乡村银行的小额信贷与中国的小额农贷进行对比，在中国掀起了研究小额农贷的热潮。

从多方面对小额农贷进行研究，对小额农贷的发展固然是好的，但是如果忽略了从法律的角度来解决农村小额信贷出现的问题，对小额农贷的发展还是不利的。目前我国缺少对农村小额信贷制度法律上的研究，农村小额信贷行为缺少立法规范和法律的监督，加之已颁布的法律之间还有不少冲突，这些冲突制约着小额农贷的进一步发展。因此，加强、完善农村小额信贷的法制建设，以法律的手段规范农村小额信贷行为，不仅有利于对农村小额信贷市场的保护，从长远来看，更能优化农村金融环境，有效地保护我国农村金融市场和小额信贷利益相关人的利益。

二、农村小额信贷法律制度的现状及其存在的主要问题

(一)农村小额信贷法律制度的现状

农村小额信贷制度，在我国的发展不过二十几年历史，由于时间很短，全国范围内只制定了《农村信用社农户暂行管理办法》、《农村信用社农户指导意见》两个专门规定，除此以外，并没有形成自身的法律体系，大部分是由实施农村小额信贷制度所在地的小额信贷机构根据政策颁布自己的规则。如：《哈尔滨市中小企业及农户小额信贷管理办法试行》、《昆明市小额信贷扶贫实施细则》、《云南省小额信贷扶贫管理办法》、《广西壮族自治区小额信贷扶贫实施管理办法(试行)》等。但随着农村金融的发展，农村金融流通速度加快，各地方虽然是根据国家政策制定小额信贷的规则，但由于地区差异，乃面会有规则上的冲突，因此急需制定关于小额农贷的专门的规则，形成有关小额农贷法律制度的专门的体系，这样才能为农村金融创造良好的条件，促进农村金融的发展。

(二)农村小额信贷法律制度存在的主要问题

1、农村小额信贷机构处境尴尬

我国小额信贷的发展与国际水平相比，还处在一个比较初级的阶段。在我国广泛存在的大量小额信贷机构中，除了那些以信用社和银行类金融机构为名义进行的小额信贷之外，大部分小额信贷机构的处境都十分尴尬。其中最为关键的一个问题是，现有的小额信贷机构没有获得明确的合法地位。

小额信贷需要商业化运作才能持续，即，使小额信贷的运作与商业银行的存贷业务相同但现有的商业银行法除农信社和国家规定的金融机构外，并不适用大部分类型的小额信贷组织。小额信贷组织究竟是商业性的还是公益性的并不明确。去年年底，在央行推行七家“只贷不存”公司试点改革之后不到一年，银监会发布了《中国银行业监督管理委员会关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持新农村建设的若干意见》，提出农村金融市场开放的试点方案，并于前不久批准内蒙古、吉林、湖北、四川、青海和甘肃等六个试点省(区)的村镇银行。但在大学农村金融研究所所长王曙光看来，央行和银监会都在其试点方案中回避了现有信贷机构尤其是非组织小额信贷机构的合法性问题和监管问题。缺乏合法地位使得我国小额信贷机构的健康发展受到极大约束。

2、不良小额农贷增多引发的法律问题

目前，社会信用环境还没有根本好转，农村更是社会信用环境建设的薄弱环节，全面推行小额农贷后，几年内，各地发生的不良小额农贷的程度在增大，而且很不平衡由于小额农贷主要用于农业生产，而农业受自然气候因素，市场因素等影响，加上分散、小本的农户资金积累不多，一般都为投保，抗风险能力较弱，存在较大的经营风险隐患。特别是养殖等行业，受自然灾难或市场风险影响后，多是血本无归，因此，信用社的债权就越来越存在追索难，起诉难，执行难的问题。

首先，农村信用社诉讼费用逐年猛增。由于不良小额农贷的不断增多，农村信用社尽管没有足够得人力、物力去一一跟进，但还是要尽最大的努力将贷款回收，为此到最后不得不将不良小额农贷的贷款人送上法庭，用法律手段维护自己的利益，但是随着不良小额农贷的增多，农村信用社为此付出的诉讼费用也是逐渐增多的，不利于农村信用社的管理活动的发展。其次，执行物实际变现金额逐渐降低。农,fj4,额信贷本来就是针对穷人的一项制度，无须抵押担保，一旦出现不良农贷，即使判决农村信用社胜诉，对农民财产强制执行，但是农民财产的变现能力还是值得质疑的。再次，案件积压严重。虽然这种现象不仅是出现在在处理不a4,额农贷的问题上，但由于我们的法律资源是有限的，本着公正、公平、正义的法律理念，对处理一个案件都要投入一定的人力、物力，不良农贷的案件逐渐增多，使法律资源的分配出现了缺口，从而使大量的案件积压。案件的积累，不仅影响的工作，它的直接受损者还是债权人的利益，因为很明显处理案件的时间越久，债权人的损失就越大。

3、私下转让贷款证引发的法律问题

小额农贷信用贷款证是农户据以借贷的一种书面的法律凭证。农村信用社先对农户进t-y,f~用等级评价，评到信用等级的农户发放贷款证，一户一证，凭证发放贷款，并且不同信用等级可借贷资金的数额不尽相同。根据《贷款证管理办法》第二十条“贷款证不得出借、出租、转让、涂改、伪造。”得规定，贷款证是不能被出借、出租、转让、涂改、伪造的。但是目前，一些农户本来并没有实际借款的需求，但为了满足一些难获得贷款农户的私下借贷的需要，出于人际关系或别的原的考虑，存在着贷款证持有人去贷款，然后将贷款转借他人的情况。又如有的农户未评到信用等级，就向有证户借贷款证获取贷款，或者是有的农户虽已评上信用等级，但仍不能满足需求，也像其他有证户转借贷款以证获得更多的信用贷款。结果是，信用社的工作人员找贷款证持有人归还贷款或收取利息时，才发现实际用贷款的人不是贷款证持有人，而且，他们不完全协助信用社回收贷款成本。 这实际卜也是债权、债务的问题。农信社是债权人，贷款证持有人是债务人，但存实际操作中，持有贷款证的农户并没有实际使用资金，不是实际的债务人，于是，在农信社要求行使债权利的时候，贷款证持有人就以自己没有实际使用资金为由，拒绝还款，这就增加了信用社回收贷款的困难。

4、冒领或套取小额农贷进行赌博或其他非正常行为

发放农村的主要目的是为了帮助的农户发展生产经营，从事劳动生产，农户所得到的小额信贷只能用于其申请的目的(发展农业生产、经营)。但在现实生活中发现，少数信用观念差的农户会钻小额农贷优惠政策的空子。在农业世界，由于农村社会治安综合治理工作难跟上，少数农民喜欢赌博，其赌博的资金来源，往往因为其有小额农贷的贷款证，从信用社贷款而获得。因为他们知道，小额农贷干丁优惠的利率，借款手续简便，无需担保和抵押。根据农户信用的等级的不同，可获得不同数额的贷款支持，年内可以周转使用。如果农户能还部分利息，还能通过更新借款手续，拖延借款的归还日期。信用社很难把握农户是否是冒领或套取小额农贷，进行赌博或从事其他非正常行为。如果这些农民赌博输了，也会找些由于生产经营不善或农产产品销售不佳，造成贷款难以按期归还的理由，是信用社的贷款质量受到影响。如在江西省安福县的洲湖镇，就有农户贷款2000元用于赌博并输了，还有农户借款8000元，久拖不还，现在已产生利息8000余元，虽然该乡信用社已向司法部门提出诉讼，但由于多方面的原因，并没有得到实际的司法效果。

5、信贷机构工作人员不按法定程序操作

随着经济金融立法的不断完善，金融机构运用法律武器，有力地维护了自己的合法权益。但是个别金融机构为严格遵照信贷操作规程办理信贷业务，为自己的工作留下了隐患。有案例为证：某村民甲某委托好友乙某用乙某得贷款证到信用社帮助借款2000兀，当时甲某本人未到信用社，由乙某带甲某的私章和身份证来办理贷款，借款凭证上由乙某签字。借款到期后，信用社多次找甲某履行还款义务，但甲某声称自己并未借款，不承担偿还责任。

审理认为，原告信用社在发放这笔贷款是，经办人员没有坚持信贷原则，没有按照规定的程序办理、审查相关手续就发放了贷款，原告要求被告偿还借款的理由不充分，故对原告要求被告偿还本息的主张不予支持。通过这个案件，不难发现，金融职工队伍的素质不够高，缺乏贷款证只能使“一户一证”不能“外借、出租”的常识。其次，内控制度不健全，事后监督不力。即使存办理手续时未能及时发现问题，在事后的业务审查中为什么同样没有发现问题呢?再次，职工缺乏廉洁奉公，不徇私情，坚持原则，按规章办事的敬业精神。农村地区，由于地方狭小，农户与借款单位的工作人员难免会有人情上的交集，但不能就因为是“人情”的原因而损害单位的利益，这是不允许的。

三、解决农村小额信贷法律制度中存在问题的对策

(一)适当放宽对农村金融市场的准入

如文章前面曾提到过，我国小额信贷的发展还处在一个比较初级的阶段。除以信用社和银行类金融机构为名义进行的小额信贷外，大部分小额信贷机构的处境是十分尴尬的，问题的关键是明确现有的小额信贷机构的合法地位。缺乏合法地位使得我国小额信贷机构的健康发展受到极大约束。因此，尽快制定关于小额信贷机构的法规或部门规章，确立现有小额信贷机构的法律地位，是我国小额信贷事业长远发展的基本制度前提。

现有的商业银行法并不适用于人部分类型的小额信贷组织。因此，在未来将要制定的法规或部门规章中，应该针对不同的小额信贷机构采取不同的监管模式。对于农村信用社和银行类金融机构，因该严格按照银行法的规定办事，对于国家扶贫项目的小额农贷，严格按照扶贫政策。目前，同家的政策是，小额信贷机构“只贷不存”，但，随着经济发展，经济学界也存断讨论，是否小额信贷市场化、商业化会更有力于小额信贷的发展，如果小额信贷机构在贷款规模、资产质量、风险控制体系、吸收公众存款规模、内部治理结构等方面达到…定的条件之后对于非金融机构和扶贫项目的小额信贷机构而言，应适当放宽对小额信贷的准入制度，即小额信贷组织进行自愿性注册(适用于不吸收公众存款的小额信贷机构)或强制性注册(适用于吸收公众存款的小额信贷机构)，要求注册的小额信贷机构进行定期的信息披露，并指导和鼓励小额信贷机构建专基于风险的内部监管体系。

(二)加强对小额信贷贷相关立法及对小额农贷的业务与法律宣传

随着小额信贷在¨}]国的发展，我们明显的感觉到小额信贷立法的缺失已经阻碍了它的发展，应该加快对小额信贷的立法速度，使之制度化、体系化。此外，为推广小额信贷，小额信贷机构工作人员应该明确向农户宣传小额信贷的性质、贷款程序和法律责任，讲解小额农贷机构的经营特点，使农户明白“有借有还，再借不难”的道理。通过大力宣传相关法律知识，摆事实，讲道理，增强农户的法律意识，形成“讲信用”的自我约束力。

(三)健全农户信档案，动态管理信用等级

小额信贷机构应根据借款人的素质、经济实力、资金结构、履约情况、经营效益和发展前景等因素，评定借款人的信用等级。评级可由小额信贷机构独市进行，内部掌握。评级后，小额信贷机构评定小组应定期深入村组，调套农户的资信状况变化，实行信用等级动态管理，健全农户信用档案，对农户信用己发生明显变化的，要重新核定信用等级，及时变更相应的贷款授信额度，奖优限劣。

(四)规范操作程序，加强贷后管理，切实防范和控制贷款风险

小额信用贷款涉及面广，工作量人，在操作过程巾，小额信贷机构应一丝不苟，认真对待。发放小额信贷是，要严格检查农户的身份证件、贷款证、股金证和个人私章，依照《合同法》的规定，完善签订借款合同的必要手续，强化对借款人按贷款合同履行义务的约束，采取有效突进，防止农户间随意出租、出借或转让贷款证。

推行农户小额信用贷款是项新的工作，有的信贷员片面认为，小额信用贷款是上级要求推行的，带有“政策性”色彩，并免予贷款管理赔偿责任，故而放松对农户小额信用贷款的管理。其实，这种想法是十分错误的，推行小额农户信用贷款的根本目的是为了增加农户贷款有效投入，帮助农民增收致富，因此必须切实加强农户信用贷款的管理，着力提高农户小额信用贷款的质景。农户小额信用贷款由于以《信用贷款证》发放贷款，简化了贷款手续，因而在贷款的实际对象、金额、用途的审杏上比较宽松，容易出现出借贷款证、贷款用途转移、贷额偏高或偏紧等情况。因此，信用社的信贷员在贷款发放后，要深入借款农户，了解农户的生产经营状况和贷款的真实使用情况，确保贷款按规定用途和要求使用。凡发现信用贷款转借他人、移用等不正常情况的，要及时采取相应的制裁措施，包括取消信用户资格、强制收回贷款等，以有效地控制信用贷款风险。

(五)加强社会综合治理，促进小额农贷良性循环

首先是农村乡镇的党政组织，特别是公检法部门要加大执法力度，通过强有力的行政、经济、法律手段，坚决治理整顿赌博活动与其他社会陋习发生。认真开展农村普法教育和信用乡镇、信用村组、信用农户的评比工作，配合信用社制止农户逃废金融债务。其次，地方应健全农村信息服务、样板工程、技术培训等体系，为农户提前、产中、产后优质服务，促进农产品和养殖优质开发和上生产，加快农民致富，从而间接的提高小额信贷的贷款回收。

小额信贷对国际而言还是新兴事物，目前中国农村小额信贷也还在不断的完善发展中，在这个过程中，法律的规范与保护当然是必不可少的，由于中国初级阶段的特殊的国情，又没有什么现成的得经验可以套用，我们只有在发展的过程中不断的发现问题，解决问题，完善农村小额信贷法律体系，促进农村小额信贷发展，维护农村金融稳定。只有这样，才能从根本上促进中国经济的发展，维护中国社会的稳定。

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